湖北省第十二次党代会后，省委、省政府印发了《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》，指出实施流域综合治理行动，是我省建设先行区、推动高质量发展的必然选择。湖北是水系大省，是长江干流、径流里程最长的省份。根据湖北省最新发布的《水资源公报》，湖北省的水资源总量排名全国第十一位，用水总量排第四。襄阳市水资源总量排名全省第七位，用水总量排第二。2023年襄阳市出台《加快推进襄阳市流域综合治理和统筹发展三年行动方案》。检察机关主动服务全市发展大局，充分发挥“四大检察”职能作用，做到打击、监督、治理并重，积极践行“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”的生态检察监督模式，以检察之力推动流域综合治理的全面推进。本文拟以保康县人民检察院履职案件为例，从小流域治理综合治理出发，尝试对当前流域综合治理工作存在的问题进行梳理并提出建议。
一、保康县检察院开展小流域治理工作情况
保康是全山区县，荆山主脉系秦巴山脉余脉，荆山以北南河水系注入汉江，荆山以南沮水水系注入长江，全县有大小山头3100余个、大小河沟3300余条，其中承雨面积50k㎡以下的河流占90%以上。保康县境内生态环境资源丰富，但地形复杂，高度差异较大，高低山海拔相差1500米，导致水流域分布差异较大。境内河流多以溪流为主，汇聚成南河、清溪河、沮河、蛮河四大主要流域。近年来，由于非法采砂、违法占地、盗伐滥伐、破坏野生动植物等案件频发，对流域生态环境造成破坏，加上乡村振兴产业发展，小流域水污染治理也迫在眉睫。
检察机关践行习近平法治思想和习近平生态文明思想，发挥检察职能，以“检察蓝”守护“生态绿”，让绿水青山成为保康最大品牌。2023年自“充分发挥检察职能 助力流域综合治理”专项活动开展以来共办理各类涉流域综合治理案件67件，其中办理涉流域治理刑事案件21件，行政、民事案件5件，公益诉讼案件41件。共制发检察建议17份，配合县政府开展了流域承雨面积内48家砂石场集中整治工作，督促恢复治理被污染水域面积11亩，清理被占用的支流河道5.6公里，恢复被占用农用地面积77.6亩、恢复林地103.9亩。
主要做法：
（一）惩治犯罪护绿，固定负面清单
充分发挥刑事检察惩治犯罪作用，一方面对严重破坏生态环境犯罪形成有力震慑；发挥审查起诉职能，结合保康特有的野生动植物资源，在办理盗伐、滥伐、非法猎捕、运输、收购珍贵、濒危野生动植物及制品等犯罪中严格审查，确保有罪打击，并通过移送公益诉讼办案线索，强化综合履职，加强保康珍稀动植物资源保护力度。另一方面，注重刑事不起诉案件中对受损生态环境的修复工作。对符合不起诉条件的，积极探索“刑事不起诉+生态修复”的办案模式，通过实行劳务代偿、购买树苗补植复绿、购买鱼苗增殖放流等生态修复措施，最大限度弥补生态环境遭受的损害，实现惩治犯罪和修复生态相统一。同时，深入开展生态环境领域的行政执法与刑事司法双向衔接工作，注重办案实效，进一步筑牢生态环境安全防线。
（二）公益诉讼补绿，加固流域底盘
（整改前）
（整改后）
充分发挥公益诉讼检察职能作用，一方面以“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”为办案理念，聚焦保康境内水、土、林、矿山、动植物等自然环境保护，开展非法占用耕地、饮用水水源保护、黑臭水体整治、矿山整治等公益诉讼小专项活动，守护“四大安全底线”。通过发出检察建议、磋商函等前端治理形式，推动对问题整改落实，诉前整改率达到97%。另一方面“以诉的形式履行法律监督的本职”，对拒不整改或整改不到位的行政机关坚决提起行政公益诉讼，确保检察建议刚性。2020年以来，保康县检察院提起生态环境和资源保护类行政公益诉讼案件4件，办理刑事附带民事公益诉讼2件，均获得法院支持。其中在办理非法占用农用地案件中，督促行政机关责令违法公司前后投资百余万元，对破坏的65亩农用地按照生态修复方案开展补植复绿，整改效果较好。
（三）多方协调聚力，实现价值共守
注重协同治理，突出机制建设。一是深化落实“河湖（林）长+检察长”协作机制。加强检察工作与行政执法衔接，持续化常态化开展线索移送、联席座谈会、联合巡查等，形成生态保护合力。二是深化跨区域检察协作机制。以南河为纽带，与神农架林区、房县、谷城县检察机关共同签署《关于建立南河流域生态环境保护法律监督协作机制的意见》，对打破区域壁垒，推进南河流域保护起到积极作用。三是争取党委政府重视。与县人大、县政协建立《保康县人大代表建议与检察建议双向衔接转化工作意见（试行）》《保康县政协提案与检察建议双向衔接转化工作意见（试行）》，为全面推进生态检察工作提供了有力组织保障和制度保障。四是通过检察公众开放日，邀请领导、群众和相关行政单位负责人，通报检察机关助力流域综合治理工作情况、观看自制宣传片和展板、邀请成为“益心为公”志愿者等方式，拓展检察公益诉讼“朋友圈”。
二、当前检察机关开展小流域综合治理工作中面临的困境及原因分析
（一）调查核实权保障不足
对流域治理中检察办案体量较大的检察公益诉讼，缺乏专门的立法。目前公益诉讼的调查核实权仅在监督规则中作了规定。虽然《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十条、第二十一条规定了检察机关行使公益诉讼监督等法律监督职权时可以进行调查核实，有关单位应当予以配合。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条也概括性地规定了行政机关应当配合检察机关调查核实。但究其根本，都没有规定不配合检察机关调查核实的法律责任，后续保障措施不明确，导致部分少数行政机关及民事责任主体不愿配合，检察办案取证难度加大。
（二）与相关行政部门建立的协作机制不全
《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》中明确指出，流域综合治理包括水安全、水环境安全、粮食安全、生态安全等四大安全底线，对应的行政职能部门有水利、生态环境、自然资源与规划、林业、农业农村、应急等相关部门。但从近两年流域综合治理实践看，保康县检察院与水利、林业、自然资源等部门建立了相关的协作机制，与农业农村、生态环境局等部门协作较少，与相关行业协会、社会组织等社会性力量协作就更少。究其原因，一是行政机关对与检察机关牵头的协作持谨慎态度，害怕被监督。二是社会主体参与检察机关协同流域综合治理的渠道不够畅通。
（三）科技与人才支撑不够
流域治理是一项专业性较强的工作，行政机关、检察机关开展流域综合治理工作时往往会遇到水质监测、污染源认定、治理方案等方面的问题，需要专业人才支持。同时，办理案件中大部分是通过走访和实地调查发现，缺乏检察机关与相关行政机关的数据融合，缺乏跨区域污染的动态监测体系。
（四）一体化办案专业化办案不足
受行政区划的制约，跨流域的行政监管往往显得力不从心，检察机关办案同样也受到地域管辖和级别管辖的制约。目前跨区域流域综合治理是通过检察机关之间或与行政执法部门共同建立机制来推进。但在落实中缺乏一体化办案统筹，缺乏专业化指导，同时也缺乏一定的操作规范。
三、进一步推动小流域综合治理工作的几点思考
（一）完善立法保障检察机关调查权
从顶层设计上完善保障措施，进一步明确《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》对检察机关调查权的规定，完善检察机关行使检察监督职能时，调查取证的原则、范围、调查手段和规范程序，让检察调查权更明晰具体。加快检察公益诉讼立法，赋予检察机关在特殊情形下为了维护国家利益、社会公共利益可以采取一定的强制性调查措施。明确不配合检察机关调查的，检察机关可以移送其他机关处理等规定，强化检察调查核实权的刚性。建议将检察机关开展流域治理写入立法。
（二）继续推动对外协作配合
常态化与行政机关沟通，以“检察履职+行政监管”的模式做好流域治理的协作机制，做到相关领域的全覆盖。做实做好行政执法和刑事司法衔接工作机制，实现线索移交、信息沟通和执法办案的无缝对接，打造流域治理领域的典型案例。强化与公安机关、法院的协调配合，共同研究办案中存在的取证难、鉴定难等问题，通过达成共识，依法严惩破坏小流域生态环境的违法犯罪行为，保障小流域内各主体的民事权益，支持并督促行政机关依法履职等。
（三）继续强化数字检察在流域治理中的应用
统筹全省检察机关流域治理的数据模型和大数据，探索建立流域治理信息中心，充分利用现阶段已有成果推动建立共享数据库或数据平台，成立专门的数据研判分析办公室，加大向基层院推送流域治理监督线索的力度。加强检察机关在履职应用数字技术、应用数据模型方面的办案力度，推动法律监督由个案向类案、由被动向主动、由办理向治理。
（四）继续深化区域合作实行横向纵向一体化办案
流域综合治理需要打破行政壁垒，统筹上下游、左右岸协同治理和系统治理，实现多主体协同、多要素发力、多措施推进。加强纵向联合办案，对重大影响的流域污染案件，可以采取涉流域的检察院共同的上级院牵头，统一调度，各基层检察院分工调查，同步跟进的专案模式办理，敢于啃下流域治理中的硬骨头。加强横向联合办案力度，通过建立跨区域协作机制开展联合巡查、线索移送、督促行政机关联合开展跨区域执法，推动流域跨区域部门协同、全流域联动履职。
2023年境内一级流域长江、汉江、清江干流水质持续为优，湖北生态质量类别已达一级水平，“美丽”经济拔节生长。省委常委、市委书记王祺扬强调要以流域综合治理为基础统筹推进高水平保护和高质量发展，坚定落实长江经济带发展战略，扎实推进汉江大保护。湖北检察机关从“充分发挥检察职能，助力流域综合治理”到“助力流域治理，推进长江经济带高质量发展”，我们既重视以检察之力助力流域治理发展，更注重治理保持生态持续向好，保护新质生产力在流域治理中焕发生命力。小流域是大流域生态系统的重要组成部分，小流域水环境问题会影响大流域的生态功能。在后续工作中，检察机关将继续与其他行政单位及司法机关一起继续以流域综合治理为基础统筹推进高水平保护和高质量发展书写答卷。
